而当时一心推进海州地区撤地改市工作的海州地委书记赵本超按照年龄来说马上就要退居二线，他最大的心愿就是在自己任期内能够完成海州地区撤地建市的工作。并把这个当做自己的主要政绩。如果要走正常审批程序，显然在赵本超任期之内是完不成海州地区撤地建市这项工作。在这种情况下。时任地委秘书长就给赵本超出了一个主意，就是在海州地区内选两个县级行政区进行合并，这样一来，就可以腾出一个县级行政区的指标给海城区或者海东区使用，从而规避国务院在增加县级行政区指标的严格审批程序，以最快速度完成海州地区撤地建市的任务。
赵本超对于这个能够在自己任期内完成海州地区撤地建市的方案自然是大加赞赏。经过仔细筛选，最后决定把海州地区辖区内的方陆县和县级凤山市进行合并，成立一个新的凤山市。从而腾出一个县级行政区的指标。
按照当时海州地区民政局提出的合并方案，之所以选择方陆县和凤山市进行合并，主要理由就是凤山市虽然是一个工业城市，但是受限于面积狭小、资源匮乏的因素，发展潜力受到了极大的钳制；而作为凤山市的临县，方陆县虽然是农业县，但是辖区面积是凤山市的四倍多，人力资源和自然资源都丰富。因此，凤山市如果能够和方陆县进行合并，两者发挥出的作用绝对不是单纯的一加一等于二那么简单。甚至有一位京城华清大学的著名规划教授到凤山市和方陆县进行考察之后。兴奋地提出了“凤山加方陆等于经济腾飞”的观点。在这种情况下，凤山市和方陆县的合并已经是势在必行。
一九九一年，根据海州地区行署提出的合并方案。江北省向国务院申请并得到国务院的批准，凤山市和方陆县正式合并，成立了新凤山市。新凤山市的体制以老方陆县为主体，市政府的驻地也设在原方陆县政府驻地。半年后，根据海州地区的申请，江北省民政厅下发文件，将合并之后的老凤山市改为凤鸣镇。这个决定在老凤山市干部群众当中引起了很大的不满。
老凤山市曾经有着非常辉煌的历史，由于地处三省交界之处，凤山市曾经是江北省东北部地区的交通要道。工业基础非常发达。在八十年代初，凤山市一个小小的县级市。就已经有四百多家工业企业，其中凤山精密仪表厂工人有一万多名。在整个海州地区都排的上号。即使在一九九一年凤山市和方陆县合并时，老凤山市上交的利税也占据整个海州地区的百分之十九点七，仅次于县级海州市的百分之二十一点八，在海州地区十一个县市之中排名第二。而就是这么一个为海州地区做出如此巨大贡献的凤山市，竟然要被改成一个镇，自然引起了强烈的反弹。于是很多原来出身于老凤山市的干部纷纷向上反应情况，又经过了半年，经过海州市政府的申请，江北省民政厅再次下发文件，撤销凤鸣镇的行政建制，把凤鸣镇升级为凤山市凤山管理区，行政级别为副县级，由新凤山市市委、市政府派出机构进行管理。一年之后，也就是一九九三年，根据海州市的申请，江北省再次下文，把副县级“凤山市凤山管理区”升格为正县级“海州市凤山管理区”，由凤山市领导划归海州市直接领导。
到了这一步，事情似乎有了一个结局。在海州市有两个凤山并存，一个是凤山市，一个是凤山管理区，两个凤山相互接壤，都属于县级行政区，一起接受海州市的领导，彼此相安无事。可是这样的结局看似圆满，实则不然。一个最重的问题依旧存在，那就是海州市凤山管理区实际上是一个行政“黑户”。
